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[特稿]：水电开发，谁主沉浮

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    本网通讯员 冀卫军

        在过去相当长的一段时期，我国国民经济持续保持了快速增长的发展态势，国内电力供需矛盾与日俱增，不容乐观，并曾一度变得异常紧张，以至于“电荒”之类的字眼荣登上个国内各地的大小媒体。接着，国内各地便纷纷上演了一幕火电“大跃进”——争相“批量上马”火电项目。同时，水电开发也呈现出一哄而上、遍地开花的热闹景象，尤其是水资源丰富的西南地区，几乎到了无河不修坝、无江不规划搞梯级的地步，有人入木三分地把这种水电开发建设称之为 “跑马圈水”运动。
        随着各地新建火电的集中、大规模建成投产，到2005年下半年，电力紧张、短缺的局面发生了一些微妙的变化：从国内大范围的缺电变成了局部地区、季节性、时段性缺电，再加上国家宏观调控和产业结构调整的变化，一种关于电力供需形势的论断已渐渐浮出水面，并得到了包括电力企业在内的社会能源相关部门的一致公认——2006年，国民经济仍将以平稳较快速度发展，对电力的需求仍然强劲，国内电力供需形势将进一步缓和，但局部地区、局部时段和季节性缺电的特点将更加明显，预计从2007年起，电力行业将步入一个潜在的“产能过剩”阶段，电力供需将出现由紧张趋于缓和的“拐点”。水电开发再次成了代表不同利益群体者和各大媒体争相交锋的焦点话题。
           
        市场选择与能源发展战略变化引发新一轮水电争论

        过去，由于受技术和经济等因素的制约，人们对于水电开发的认识，大都停留在“一次性投资大，建设工期长，后期投资收益稳定”这么一个论调的水平上，水电开发的力度和在电力市场中占有的份额都不太起眼。如今，随着社会经济的迅猛发展和社会对电力需求的急剧“升温”，电厂建设如雨后春笋般迅速蹿起，盛况**，水电开发的优势地位和作用逐渐显现——重新跃上了倍受关注的醒目位置，但同时，却遭遇了电力市场“饱和”与生态保护的双重制约和夹击，引发了新一轮的水电开发的是非之争。
        党的十六届五中全会和今年的国内“两会”明确提出在“十一五”时期要实现国民经济持续快速协调健康发展和社会**进步，而且，提出了两个重要的定量指标：一个是在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，“实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番”，一个是“单位国内生产总值能源消耗比‘十五’期末降低20％左右”。既传递了完善社会主义市场经济体制，着力推进经济结构调整和社会经济增长方式的转变，促进社会**协调、可持续发展的改革方向和信息，又对未来五年发展确立了一个清晰的数量概念，体现了政府对资源、环境问题的高度重视和对经济增长速度与质量、效益提出的新标准和新要求。同时，国家“十一五”规划提出了我国能源结构调整和优化的方向：逐步降低煤炭消费比例，加速发展天然气，依靠国内外资源满足国内市场对石油的基本需求，积极发展水电、核电和可再生能源。逐步降低煤炭在一次能源消费中的比例，到2020年煤炭消费比例力争控制在60%左右。
        然而，随着国家放开煤炭价格，变国家定价为市场调控以来，计划体制内的火电厂上网标杆电价与市场化运作的煤炭行业为争夺属于各自的利益而展开了一场没有硝烟的“拉锯战”，电煤供应双方互不妥协，火电不得已拿出“以死抗争”的勇气来“叫板”煤价的上涨，直接导致煤电联动的举步维艰和宣告失败，*终不得不在国家有关部委的间接“干预”下，发电公司与煤炭企业在“你不情我不愿”的尴尬中草草收场，使人们将目光再次聚焦在水电开发上。
        “十一五”及今后相当长一段时期，水电再次成了可再生能源开发关注的焦点和重点，与此同时，以环保为由反对水电大规模开发和以“富了和尚穷了庙”对水电开发“叫苦连天”的声音也是不绝于耳，缘何会有如此两种截然不同的呼声和反应。水电开发一边是“唾手可得”的经济利益，一边是生态失衡的悬崖，究竟是该向左，还是该向右？水电开发逐渐演变成了一场经济利益与生态平衡之间的博弈。
                               
        水电开发中需要澄清的几个关系

        尽管，水电是一种可再生资源，但它同其它资源项目开发一样，其实也是一把“双刃剑”，而且,如果水电开发决策一旦出现偏差和失误,那么其对环境和生态的影响将更加持久，更加难以恢复。因此，在水电开发中就必需澄清和纠正一些脱离实际、带有浓郁经验色彩的错误观点和**倾向，充分发挥水电的优势，避免决策不当和失误给环境和生态造成不可逆转的被动局面。
        一是水电资源开发率高低之争。一方面，从世界趋势来看，对新建大坝越来越慎重，大坝的建设步伐开始放缓，甚至有些国家还拆除了一些水坝，其根本原因在于，随着全球经济的发展和时间的推移，水电开发已跨越了经济制约阶段，迈入生态制约阶段，而且，人们已对大型水电工程对生态系统的产生的难以逆转的负面影响日益凸现的问题有了较为清醒和深刻的认识。另一方面，从国内趋势来看，随着我国社会经济的持续快速增长对电力需求的与日俱增，而在一定范围、一定程度导致了“电荒”现象的发生，引发人们对水电开发的“热捧”。
        一些盲目呼吁大力开发水电的人，常常习惯于列举我国水资源蕴藏丰富和发达国家水能开发的程度（美国为43.3%，日本和法国等欧洲国家达90%）明显高于发展中国家（中国为22.3%，印度、巴西分别为23.1%和25.6%）的事实，断章取义地以水电“技术可开发量”或“经济可开发量”为“令剑”，极力鼓吹和鼓动我国大力开发水电的可行性和必要性。完全忽视了一个国家可开发的水能资源仅仅可以告诉其有多大的开发潜力，忽视了水电开发对不同地区、地质条件和环境等产生的影响也可能是天壤之别的，而且，如果在经济上可开发的水能资源忽视了“制约性环境问题”因素，突破了生态环境可容许的界限，那么这种水能开发行为是与水电“合理开发”的原则是背道而驰的，其带来的潜在负面影响和损失也是不可估量的。
        二是生态移民与水库移民之争。一说到建水电站，恐怕人们脑海里的**反应就会联想到“水坝”两个字，进而引申联想到“移民”问题。而在我国，除了“水库移民”，还有一个“异地搬迁移民”，即“生态移民”，而且，两者虽同为“移民”，但其含义却有着质的差别。“生态移民”是一些地方政府为了解决人地矛盾，扭转一些地区发生“生态”—“贫困”—“人口恶性循环”的困境，将一些生态脆弱，生存条件恶劣的居民，借助政府扶贫的方式解决居民易地搬迁，保护生态环境，改善移民居住和生活条件的一项重要举措。“水库移民”绝大部分产生于山下部和河谷地区被水库淹没的地方，而淹没的地方往往是当地主要的农耕区，是较为富足的地方。
        这种“张冠李戴”，将“水库移民”混同“生态移民”的说法，不仅不会减缓人地矛盾，反而会加剧这个矛盾。因为“生态移民”是“地留人走”，而“水库移民”是“地毁人走”，并没有为当地生态恢复腾出空间。同时，还可能引起水电开发商逃责免责现象，影响真正的生态移民进程。因为，一旦把“水库移民”等同于“生态移民”，水电开发商就可能将一部分“水库移民”责任“踢”给政府逃避自己应该承担的相应责任，而政府扶贫搬迁的资金又十分有限。这样一来，“水库移民”占用了部分“生态移民”的费用，就可能影响和破坏“生态移民”工程正常计划的实施。
        三是地方财政收入与移民利益之争。毫无疑问，任何投资都会对当地的产业结构和经济发展产生一定影响和带来一定的效益，而投资*直观、*直接的效益便是带动当地财政收入、国民生产总值等“经济指标”产生一定增幅，对水电开发也概莫能外。然而，我国水电资源丰富的地区多集中在经济落后地区，甚至是贫困地区，结果水电开发往往被一些开发商和地方政府冠于“脱贫致富”工程，以至于“以电脱贫”成为一些地方欢迎和宣传水电开发的内在动力和口号。然而，事实上，许多水电开发项目并未给当地群众和政府带来预期的效益，收到预期的效果，并间接使地方财政收入与移民利益之间产生了不可调和的矛盾和争端。
        受传统观念和习惯的影响和束缚，水电开发投资者和运营商主要考虑的电站的收益问题，常常以国家或地方的利益为名，把牺牲移民利益当成“天经地义”的事。同时，受社会上一些**风气的影响，一些地方政府的“政绩观”发生了严重的扭曲。一方面他们对水电开发带来的经济效益要以牺牲生态和地方持续发展为代价的事实心知肚明，另一方面他们也面临着GDP落后的压力和很难找到脱贫致富的出路的无奈和考验。为了能招商引资，增加每年账本上GDP、财政收入等指标，获取上级的赏识和重用，往往容易不择手段，不惜降低招商引资门槛，甚至以牺牲地区和群众利益为“诱饵”。结果造成一些地方GDP、财政收入等指标一路飙升，而群众的生活和收入却并未改善和提高，甚至还可能产生 “倒退”现象。这种“移民致贫”现象还有一个很重要的因素，那就是在水电开发中对移民的补助和赔偿往往是一次性的，缺乏后期持续扶贫政策，以及为移民提供一定的社会保障。
        四是经济效益与生态环保之争。过去的水电开发受传统工业经济生产观念的影响，即*大限度地开发利用自然资源，*大限度地创造经济财富，完全或不同程度上忽略了水电开发对生态环境的危害。我国西南地区既是水能资源富集区，同时也是水电开发地质环境风险*高的地区。
        西南地区水电开发分别涉及到多处世界遗产地、国家自然保护区、国家风景名胜区及国家重点文物保护单位、历史文化名胜和省级自然文化遗产，不适当的开发正在严重威胁这些区域的生物多样性保护和旅游业的持续发展前景。若在开发过程中考虑不慎，将引发一些地质灾害，从而造成生命、财产以及工程效益的重大损失。而且有的水电工程项目已经给或将要给生物物种和生态系统带来严重的威胁。
        西南地区水电建设“大跃进”的驱动力是急功近利的所谓经济效益。为此，许多地方不顾生态后果，不顾长远的电力市场变化，不顾流域生态**，施工粗放，不作生态与环境补偿，留下无穷后患。不少水电站建于生态环境敏感区，河流梯级开发已造成部分河段断流，使干旱河谷更加干旱。同时，上游的电站建设，产生大量弃方，沿河就地堆放，严重影响汛期排洪，又为泥沙“创造”来源，上**电站的弃方“帮助”下**电站减少“寿命”。再如有的水电站建在已建成的***、省级自然保护核心区内，有的还企图建在世界自然或文化遗产地之内。这些地区一方面在呼吁建设生态屏障，一方面又在加剧自然环境退化，严重违背科学发展观。据资料介绍：长江上游、珠江上游、澜沧江、怒江等是我国急流性水生生物的重要栖息地，仅长江干流江段就有鱼类153种，特有鱼类44种，其产卵场都分布在这些江段。而现在遍地开花的建坝、大中小支流的梯级没有给这些特有鱼类留下一条生存空间。尽管社会上关于将一些河流作为自然保护区不再建电站呼吁声一直不绝于耳，然而，在经济利益的驱使和诱惑下，却往往行不通。以至于，水系密集的西南地区竟无一条河流可以作为部分水生生物**的避难所。                              

        水电开发面临的选择

        《**中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出了水电开发原则和指导思想：“在保护生态基础上有序开发水电”。这可谓是今后水电开发的“行动纲领”。水电开发中的面临的诸多具体问题，都有待于在科学发展观和此行动纲领的指导下，在水电开发实践中以创造性思维和智慧，统筹兼顾各方利益，逐一进行研究讨论和解决，在工作中更加注重质量和**，更加注重生态环境，更加注重移民群众的利益，更加注重节约资源，才能把我们的水电纳入**协调、可持续发展的轨道。
        一是水电开发要坚持走科学发展之路。自我国改革开放以来，经过多年的不断摸索、反复实践和认真总结，科学发展已成为**各项事业走上健康持续轨道的必由之路。水资源利用和开发，必须严格按照科学规律、自然规律，依照科学、严谨的程序进行认真调研、反复论证，在此基础上进行方案的科学民主审慎决策，杜绝各地急功近利的一哄而上的掠夺式开发利用，建立起科学有序、公开透明的水电开发利用的良性环境和机制，让利益相关方能够有效地知情参与，进而对利弊做出合理的权衡，使受到损害的利益群体和环境给予足够的补偿，实现对水电资源的公平、公开、科学、理性、可持续地利用。
        二是经济利益与生态环境保护统筹兼顾。在水电资源开发和利用中，要严格水电工程环境影响评价程序，严把环评质量观，杜绝以权谋私、钱权交易等不正当行为扰乱了环评的客观公正性，妥善保护好由于水利资源开发引起的相关的生态环境问题，包括水生态环境以及周边生态环境的影响。妥善解决好上游与下游水资源的分配，要妥善解决好流域开发过程中生态用水的保证问题，统筹兼顾经济效益与生态环境保护，寻求水电开发经济效益与生态环境保护的*佳平衡点，实现水电开发经济效益与生态环境保护的双赢，*大限度地发挥水电开发的综合效益。
        三是为库区经济的发展创造有利条件。毫无疑问，水资源的开发利用过程中，不可避免地要触及和影响库区地方经济的发展，并以此为代价，造福其它地方。这就要求在水电资源开发利用过程中，充分考虑库区地形、矿产资源等的分布情况，将水电开发效益纳入地区经济发展之中统筹考虑，加大库区基础设施建设，为发展库区特色产业，促使库区产业结构调整以及农村劳动力资源转移创造条件，变库区水电资源优势为经济优势，为促进库区地方经济实现健康、持续发展创造有利条件，提供可靠保障。
        四是切实保障库区移民合法权益。在水电开发过程中，生态环境、移民问题已越来越受到社会的关注，并逐渐成为影响水电开发*主要的因素。这就要求在水电开发利用过程中，要转变水电开发利用的陈旧观念——以国家利益、集体利益为重，要求库区移民无条件地放弃和牺牲自身合法利益，支持和服务国家建设大局，逐步树立以人为本的水电开发利用新理念，将水电工程效益的逐步发挥同移民生存、生活条件和水平持续改善有机地结合起来，改变过去在解决移民问题上采取的一刀切和一次性赔偿的短期行为，积极探索和研究移民安置、后期扶持和**问题处理的长效管理和保障机制，走开发型移民之路。不断扶持移民发展生产，建立有效的保障机制，增强移民长期增收的能力，推进移民安置区经济社会**协调可持续发展。
        五是积极出台有利于水电开发利用的利税政策。水电开发利用要实现健康、可持续发展，还需要建立健全有利于水电开发的投资分摊、市场联动机制，以及有利于水电可持续利用开发的利税政策。一般来说，大中型水电工程不仅具有发电赢利的收益，而且具有防洪、灌溉、航运、供水、养殖、旅游等综合效益，因此，应按照不同主体受益的大小合理分摊水电投资，克服过去水电投资主体单一，矛盾集中的弊端，建立健全水电开发的合理分摊投资机制，充分调动各方投资的积极性，不断提高水电的综合效益。与此同时，在逐步实施“国内联网”和“竞价上网”的电力改革的大趋势下，不仅要重视大型火电与电网建设的协调发展，更要重视大型水电资源开发与电网的统一规划、协调发展，以保证国内发电送出和供电的**。在公平、公正、公开的原则下，确保优先利用水能资源，并把电网调度与流域梯级调度结合起来，*大限度地挖掘水电的调节性能，从而实现水能资源的*优综合利用。此外，在制定电价政策时，要充分体现水电有别于火电的特殊性，适当加大水电容量电价的比重，出台公正、优惠水电价格政策，以体现对水电投资者及水电社会公益功能的支持和回报。在制定新的能源的增值税政策时，应适当降低水电增值税，将减免部分税收用于建立水电发展基金和后期扶持基金，妥善解决库区移民**问题，对于加快水电建设，维护社会稳定，惠及地方利益，提高社会效益，具有着积极的推动作用。

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